SĘDZIOWIE POKOJU

USTAWA O SĘDZIACH POKOJU
Czy jesteś za przyjęciem do prac parlamentu ustawy wprowadzającej w polskim sądownictwie – sędziów pochodzących z wyboru tj. sędziów pokoju?

UZASADNIENIE
I. Potrzeba i cel wydania proponowanych ustaw oraz rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być normowana
Projekt ustawy o sądach pokoju, mimo nowatorskiego charakteru odpowiadającego aktualnym wyzwaniom w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, niezależnie od przystosowania do aktualnych wymogów ustrojowych określonych przez ramy wyznaczone przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483, z późn. zm.), stanowi nawiązanie do polskiej historii. Nawiązując do wcześniejszych doświadczeń, sięgających kilku stuleci wstecz na ten temat m.in.: M. Krajewski, „Wiadomość o sądzie pokoju” sprzed 200 lat Wincentego H. Gawareckiego. Przyczynek do historii państwa i prawa Polski epoki rozbiorowej, „Studia z Zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania”, 7/2015, s. 93-103) jeszcze w okresie Drugiej Rzeczypospolitej (do 1938 r.), – do której „najlepszych tradycji” nie tylko nawiązuje wprost ustrojodawca w tekście Preambuły Konstytucji, ale i okresu, w którym należy upatrywać korzeni wielu współczesnych rozwiązań prawno-ustrojowych (np. tradycja wydawania skodyfikowanych zasad techniki prawodawczej albo instytucji w postaci Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, czy Rady Prawniczej jako ówczesnej Rady Legislacyjnej), instytucja sądownictwa lub sędziów pokoju również występowała, mając nawet umocowanie konstytucyjne (zgodnie z art. 76 zdanie pierwsze Konstytucji „marcowej” z dnia 17 marca 1921 r.: „Sędziów mianuje Prezydent Rzeczypospolitej, o ile ustawa nie zawiera innego postanowienia, jednakże sędziowie pokoju z reguły wybierani są przez ludność”).
Zgodnie z przyjętym w Polsce dwudziestolecia międzywojennego modelem, sędziowie pokoju pochodzili z wyboru mieszkańców danego okręgu sądowego, obejmowali funkcję na pięcioletnią kadencję, a za udzielenie im wsparcia organizacyjno-lokalowego odpowiedzialne były organy terenowe, działające w ramach najniższych jednostek podziału administracyjnego kraju (np. lokale dla sądów pokoju albo pokrycie komornego za lokale wynajęte zobowiązane były zapewnić gminy). Kandydatem na sędziego pokoju mogła być osoba, która ukończyła 30 lat i co najmniej sześć klas szkoły średniej, zamieszkująca co najmniej od roku w danym powiecie oraz charakteryzująca się nieskazitelnym charakterem. Ówczesne przepisy wyłączały możliwość objęcia stanowiska sędziego pokoju przez osoby zasiadające jednocześnie w parlamencie, a także przez czynnych funkcjonariuszy publicznych, wojskowych w służbie czynnej, duchownych oraz przez adwokatów i notariuszy. Stanowiska sędziego pokoju nie mogła objąć także osoba, przeciwko której toczyło się postępowanie sądowe o przestępstwo z chęci zysku lub o zbrodnię. W przypadku niewybrania sędziów pokoju w wyborach,  albo jeżeli liczba głosów oddanych przy wyborze nie przekraczała jednej trzeciej części ogólnej liczby wyborców, prawo do mianowania sędziego pokoju przysługiwało Ministrowi Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości mianował również sędziego pokoju w przypadku nieobjęcia stanowiska przez sędziego pokoju lub gdy stanowisko zwolniło się w trakcie kadencji. Jeśli chodzi o kwestię uposażenia sędziego pokoju, to charakteryzowało się ono zróżnicowaniem w zależności od tego, czy sprawowanie urzędu sędziego pokoju stanowiło zawód sędziego pokoju oraz od rodzaju posiadanego wykształcenia. Niezawodowi sędziowie pokoju pełnili urząd honorowo, w zamian otrzymując zwrot kosztów podróży oraz ryczałt miesięczny.
W Konstytucji kwietniowej z 1935 r. sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierzono wyłącznie sędziom zawodowym. Instytucję sądów pokoju zniesiono w 1938 r. Na mocy dekretu PKWN z dnia 15 sierpnia 1944 r. o wprowadzeniu Sądów Przysięgłych przywrócono wyłącznie funkcjonującą poprzednio instytucję przysięgłych.
Warto zwrócić uwagę, że – jak wynika z historycznoprawnych badań instytucji sądów pokoju w okresie Drugiej Rzeczypospolitej – współczesne oceny ich działalności są umiarkowanie pozytywne, a źródeł ewentualnych zarzutów i krytyki dopatrywać należy raczej nie tyle w specyfice instytucji sędziego pokoju, co w generalnej sytuacji, w której znalazło się wówczas sądownictwo budowane po okresie zaborów, ze wszystkimi towarzyszącymi temu procesowi okolicznościami i przeszkodami, jak na przykład: chaosem prawnym, mozaiką prawną na skutek niespójnych przepisów pozostawionych po zaborcach, brakiem wykwalifikowanych kadr szeroko rozumianej administracji państwowej, zderzeniem odmiennych tradycji prawniczych, dynamiką równolegle realizowanych reform różnych dziedzin prawa oraz przekształceniami w organizacji władzy publicznej. Mimo wszystkich tych trudności i przeszkód, formułowany jest pogląd, że w okresie międzywojennym „sędziowie pokoju, którzy objęli swój urząd, wdrażali się w rutynę orzeczniczą (…) pierwsze miesiące działalności sądów pokoju pozwoliły osiągnąć wiele sukcesów (…) a sędziowie – w większości niemający przecież wcześniej związków z wymiarem sprawiedliwości – rozpoczęli urzędowanie. Co więcej, protokoły wizytacji wskazują, że do jakości ich orzecznictwa nie było na razie większych zastrzeżeń” (tak S. Paciorkowski, Pierwsze miesiące działalności sądów pokoju w Apelacji Poznańskiej w 1920 roku w świetle akt Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, „Adam Mickiewicz University Law Review”, czerwiec 2015, s. 21-22; na ten temat też m.in.: M. Materniak-Pawłowska, Ustrój sądownictwa powszechnego II Rzeczypospolitej, Poznań 2003; S. Paciorkowski, Sąd Pokoju w Pleszewie (1920 – 1926), [w:] „Rocznik Pleszewski”, 2011; P. Fiedorczyk, P. Kowalski, Sądownictwo powszechne na terenie województwa białostockiego w II RP, „Miscellanea Historico-Iuridica”, 11/2012, s. 275-299; M. Materniak-Pawłowska „Zawód sędziego w Polsce w latach 1918-1939”, Czasopismo Prawno-Historyczne, LXIII/2011, s. 63-110).
Choć proponowane w projekcie rozwiązania zaprojektowano z myślą o dzisiejszych wymogach ustrojowych oraz aktualnych potrzebach reformy sądownictwa w celu poprawy jego efektywności, w tym w celu doprowadzenia do wzrostu zaufania do wymiaru sprawiedliwości w ocenach opinii publicznej oraz ograniczenia licznych mankamentów sygnalizowanych na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat, ogólna idea sądu pokoju, jako instytucji sprawnej w rozstrzyganiu spraw mniej skomplikowanych, o lżejszym ciężarze gatunkowym, „bliskiej obywatelowi”, i zarazem działającej mniej formalistycznie niż sądy wyższego szczebla, a jednocześnie częściowo poddanej efektywnej kontroli społecznej i demokratycznej (na skutek wyboru osób orzekających w wyborach powszechnych) nawiązuje do polskiej tradycji.
Ponadto, poza argumentem z polskiej tradycji, podnieść trzeba argument z doświadczeń zagranicznych. Jak obrazują poniższe przykłady, instytucja sądów pokoju służy, w licznych, wysoko rozwiniętych oraz uchodzących za w pełni praworządne krajach, jako wartościowe uzupełnienie profesjonalnego, działającego w sposób bardziej sformalizowany sądownictwa powszechnego^[1].
Instytucja sędziego pokoju występuje w wielu państwach o długich tradycjach demokratycznych, m.in. w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Australii, Nowej Zelandii. Choć jest to instytucja charakterystyczna dla państw anglosaskich, to można ją także spotkać w kontynentalnych systemach prawnych, przykładowo w krajach takich, jak Belgia oraz Szwajcaria. Mimo używania podobnej nomenklatury, w poszczególnych państwach występują jednak istotne różnice w funkcjonowaniu tych sądów oraz ich jurysdykcji.
Geneza sądów pokoju sięga angielskiej tradycji prawnej. W średniowieczu instytucja ta zajmowała się wymiarem sprawiedliwości, a w celu odformalizowania i przyspieszenia procesu orzeczniczego funkcje sędziowskie pełnili wybrani obywatele spośród lokalnych społeczności. W konsekwencji naturalnym było to, że osoby bez wykształcenia prawniczego, w ramach orzekania, bazowały bardziej na swojej intuicji i przekonaniach osobistych oraz  obowiązujących na danym terenie zwyczaje, niż na pisanym prawie stanowionym. Osoby piastujące stanowiska sędziowskie orzekały zarówno w sprawach cywilnych jak i karnych^[2].
Sądy pokoju są charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii, gdzie – obok kategorii sędziów zawodowych (judges) – funkcjonują sędziowie zwani magistratami (magistrates) lub sędziami pokoju (justice of peace). Sądy pokoju mogą być obsadzane przez sędziów niezawodowych (lay magistrates), do których przydzielani są doradcy prawni, lub przez zawodowych sędziów okręgowych (district judges). Sędziowie okręgowi, uzupełniający pracę sądów magistrackich, posiadają sędziowskie kwalifikacje, pobierają wynagrodzenie i zazwyczaj zajmują się poważniejszymi i bardziej skomplikowanymi sprawami wpływającymi do sądów magistrackich^[3]. Większość sędziów magistrackich stanowią członkowie lokalnych społeczności. Sądy te orzekają w trzyosobowych składach, w których wszystkie osoby mają takie samo prawo głosu, ale tylko przewodniczący może przemawiać i kierować postępowaniem. Sędziowie pokoju mogą bez ograniczeń korzystać z wykwalifikowanych doradców prawnych. Choć nie wymaga się od nich prawniczych kwalifikacji, muszą obowiązkowo odbyć praktyczne szkolenia. Sędziowie pokoju są właściwi do orzekania w sprawach karnych mniejszej wagi, mając możliwość nakładania kary grzywny, skazywania na prace na rzecz lokalnych społeczności lub nawet skazywania na pozbawienie wolności na okres do 6 miesięcy. Sprawy poważniejsze mogą rozpatrywać w początkowej fazie, przed skierowaniem do sądów koronnych (crown courts). Do ich właściwości należą także niektóre sprawy cywilne, przede wszystkim sprawy rodzinne^[4].
Sędziowie pokoju muszą mieć ukończone 18 i nie więcej niż 70 lat, być zapisani w rejestrze wyborców do wyborów parlamentarnych lub do wyborów lokalnych^[5]. Sędziowie pokoju zobowiązani są w ciągu roku spędzić na rozprawach 26 pół-dniówek, czyli 13 dni, a w przypadku sądów dla nieletnich lub rodzinnych – 35 pół-dniówek.^[6] Sędziowie pokoju są wybierani przez lokalne komitety doradcze, składające się z czynnych sędziów pokoju i członków społeczności lokalnych niebędących sędziami. Zgodnie z Crime and Courts Act 2013 uprawnienia do mianowania sędziów pokoju ma Lord Naczelny Sędzia Anglii i Walii (Lord Chief Justice), który delegował je na Starszego Sędziego Przewodniczącego na Anglię i Walię (Senior Presiding Judge for England and Wales). Przed podjęciem decyzji o zarekomendowaniu kandydata do mianowania komitet doradczy analizuje wypełniony przez niego formularz wniosku i referencje oraz odbywa z nim dwie rozmowy^[7].
W Stanach Zjednoczonych instytucja sędziego pokoju (justice of peace) występuje jedynie w niektórych sądach stanowych. W odróżnieniu od sądownictwa federalnego, jednolitego na całym obszarze Stanów Zjednoczonych, sądownictwo stanowe jest zróżnicowane organizacyjnie. Generalnie, mianem sądów pokoju w poszczególnych stanach określane są small claims courts, czyli „sądy małych roszczeń”, będące specjalnymi wydziałami sądów o właściwości ogólnej. Do ich kognicji należy rozpatrywanie sporów o roszczenia pieniężne o małej wysokości, np. 7 500 USD w Kalifornii. Sprawy w small claims courts w większości stanów rozpatrywane są przez sędziów zawodowych, ale w niektórych, np. w Connecticut robią to specjalni urzędnicy (magistrates), zaś w Teksasie i Arkansas – sędziowie pokoju (justices of peace) bez wykształcenia prawniczego, wybierani w wyborach powszechnych. Procedura w tych sądach jest znacznie odformalizowana, a sam proces przeprowadza się bez udziału ławy przysięgłych. W wielu stanach, przykładowo w Kalifornii lub Nebrasce, strony nie mogą być reprezentowane przez adwokatów. W niektórych stanach, np. w Wirginii i Michigan, jeśli strona pozwana nie chce, aby sprawa toczyła się w small claims court, przysługuje jej prawo do przeniesienia sprawy do sądu o ogólnej właściwości rzeczowej (right to removal). W bardzo zróżnicowany sposób przedstawia się kwestia dopuszczalności apelacji. Niektóre stany ją przewidują, inne nie, a jeszcze inne ograniczają ją do sytuacji popełnienia błędu prawnego przez osobę sądzącą. W stanach, w których apelacja nie jest przewidziana, strona przegrywająca może ubiegać się o nowy proces (right to trial de novo)”^[8]. Przykładem stanu, w których instytucja sędziego pokoju pełni bardzo ważną rolę jest Arizona. W każdym hrabstwie tego stanu istnieją tak zwane „sądy sprawiedliwości” (justice courts), którym przewodniczy sędzia pokoju (justice of peace), wybierany na czteroletnią kadencję. Liczba sądów sprawiedliwości w każdym hrabstwie uzależniona jest od liczby mieszkańców^[9]. Do jurysdykcji sądów sprawiedliwości w tym stanie należy przede wszystkim rozpatrywanie pozwów cywilnych o kwocie sporu poniżej 10 000 USD, spory między właścicielami a dzierżawcami, drobne roszczenia (small claims) oraz pełny zakres cywilnych i kryminalnych naruszeń przepisów prawa ruchu drogowego, w tym prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu. Sprawy drobnych roszczeń rozpatrywane są w sposób mniej sformalizowany niż w normalnym postępowaniu sądowym i zazwyczaj bez udziału adwokatów. Od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie. W zakresie jurysdykcji karnej sędziowie pokoju mogą prowadzić wstępne przesłuchania w sprawach o zbrodnie (felonies) oraz rozpatrują wszystkie rodzaje spraw kryminalnych stanowiących wykroczenie (misdemeanor) w prawie stanowym, w tym przykładowo: napady i pobicia, prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu czy picie alkoholu przez osoby poniżej dopuszczalnego wieku^[10]. Na sędziego pokoju może zostać wybrana osoba zarejestrowana w spisie wyborców Arizony i zamieszkała w okręgu danego sądu, natomiast wykształcenie prawnicze nie jest wymagane^[11].
Poza wskazanymi wyżej przykładami państw o anglosaskiej tradycji prawnej, wskazać można Belgię jako państwo, w którym także funkcjonują sądy pokoju (fr. juge de paix, flam. vrederechter). W Belgii funkcjonuje 187 sądów tego typu, co do zasady jeden sąd pokoju istnieje w każdym kantonie sądowym^[12]. Zgodnie z Konstytucją, sędziów pokoju, podobnie jak pozostałych sędziów, mianuje król na wniosek ministra sprawiedliwości, na warunkach i w sposób określony ustawą (Constitution, art. 151, § 4). Zgodnie z belgijskim kodeksem sądowym (Code Judiciaire, dalej CJ), kandydat do mianowania na sędziego pokoju musi mieć ukończone 35 lat, mieć doktorat lub magisterium z prawa, zaliczyć przewidziany przez kodeks sądowy egzamin z umiejętności zawodowych lub odbyć określony w kodeksie staż sądowy (CJ, art. 187, § 1). Ponadto, kandydat musi zasadniczo spełniać jeden z następujących warunków: przez przynajmniej 12 lat należeć do izby adwokackiej, wykonywać funkcję oskarżyciela publicznego lub sędziego, lub zawód notariusza, lub wykonywać przez 12 lat funkcje prawnicze, w tym przynajmniej przez 3 lata funkcje sądowe (CJ, art. 187, § 2, 1^o), lub też przez przynajmniej 5 lat sprawować określone funkcje sędziowskie (CJ, art. 187, § 2, 2^o). Do jurysdykcji belgijskich sądów pokoju należą m.in. powództwa, w których kwota roszczenia nie przekracza 2 500 euro, z wyjątkiem sporów pomiędzy przedsiębiorstwami, spory dotyczące wynajmu, służebności, a także niektóre sprawy z zakresu prawa rodzinnego
Innym przykładem państwa, w którego systemie prawnym istnieje instytucja sędziów pokoju, jest Szwajcaria. Jednakże, w odróżnieniu od wyżej wspomnianych przykładów państw, szwajcarskie sądy pokoju pełnią w zasadzie funkcje sądów pojednawczych. Szwajcarskie przepisy o postępowaniu cywilnym (Zivilprozessordnung, ZPO) przewidują zasadniczo, że przed skierowaniem sprawy do sądu pierwszej instancji powinno odbyć się postępowanie pojednawcze (ZPO, art. 197). Organizacja sądów i organów pojednawczych (Schlichtungsbehörden), o ile ustawa nie stanowi inaczej, należy do kantonów (ZPO, art. 3). Natomiast funkcję organów pojednawczych pełnią urzędnicy nazywani sędziami pokoju (Friedensrichter) lub mediatorami (Vermittler). Przykładowo, w kantonie Zurych ustawa z dnia 10 maja 2010 r. o organizacji sądów i organów w postępowaniu cywilnym i karnym (Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess) stanowi, że rolę organów pojednawczych pełnią m.in. sędziowie pokoju. Przewiduje ona funkcjonowanie w każdej gminie co najmniej jednego sędziego pokoju, jednakże kilka gmin tego samego okręgu może też mieć jednego wspólnego sędziego pokoju. Zasady wyboru sędziów określa ustawa z dnia 1 października 2003 r. o prawach politycznych (Gesetz über die politischen Rechte). Prawo kandydowania na stanowisko sędziego pokoju mają wszyscy wyborcy w gminie, zaś czas trwania kadencji wynosi sześć lat. Wynagrodzenie sędziego pokoju, a także koszty odpowiednich pomieszczeń, materiałów itp., pokrywane są z kasy gminy. Sędziowie pokoju prowadzą jako pierwsza instancja obowiązkowe postępowanie pojednawcze i kierują negocjacjami w sprawach obejmujących: dochodzenie wierzytelności, spory konsumenckie, spory pracownicze, powództwa w sprawie wypadków drogowych, powództwa o alimenty, sprawy spadkowe, spory sąsiedzkie, a także dotyczące roszczeń z tytułu naruszeń praw osobistych^[13]. Sędzia pokoju, na wniosek skarżącego, może także ostatecznie rozstrzygać cywilnoprawne spory, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 2 000 CHF, natomiast do wartości przedmiotu sporu nieprzekraczającej 5 000 CHF może przedstawić stronom sporu propozycję wyroku. W przypadku sporów, w których sędzia pokoju nie rozstrzygnął ostatecznie lub których ostatecznie rozstrzygnąć nie może, lub w których propozycja wyroku została przez jedną ze stron odrzucona, sędzia bezzwłocznie sporządza pozew sądowy dla skarżącej strony^[14].
Jak zasygnalizowano na wstępie, projektowane rozwiązania przygotowano mając na uwadze nie tylko postulaty reformy sądownictwa i częściowej jego „demokratyzacji”, ale i wymogi ustrojowe odzwierciedlone w obowiązującej Konstytucji, w tym także bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego oraz bogatej literaturze prawniczej, a także z uwzględnieniem aktualnego kształtu regulacji w dziedzinie szeroko rozumianej organizacji wymiaru sprawiedliwości i ustroju sądownictwa. Innymi słowy, intencją projektodawcy było takie ukształtowanie modelu sądów pokoju na poziomie regulacji ustawowej, by z jednej strony zadośćuczynić standardom konstytucyjnym, bez konieczności nowelizowania obowiązującej Konstytucji, z drugiej zaś strony maksymalnie precyzyjnie i bez uszczerbku dla sądownictwa powszechnego w aktualnym kształcie (a także toczących się już postępowań) „wkomponować” nową instytucję sądów pokoju w ramy judykatywy. Cel ten osiągnięto poprzez oparcie się na szeregu zasad ogólnych, które konsekwentnie wdrożono w projektowanych przepisach.
Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Jednocześnie ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami ustrojodawca powierzył do uregulowania ustawodawcy zwykłemu (art. 176 ust. 2 Konstytucji). Za wyjątkiem spraw powierzonych w ustawie do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości we wszystkich innych sprawach sprawują sądy powszechne (art. 177 Konstytucji).
Konstytucyjne wymogi przewidziane dla sędziów zawarte są w art. 178 Konstytucji. W sprawowaniu swojego urzędu sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom; nie mogą również należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Sędziom należy zapewniać warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
Artykuł 180 Konstytucji przewiduje nieusuwalność sędziów, która stanowi gwarancję ich niezawisłości. W szczególności złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Natomiast na mocy art. 181 Konstytucji zapewniono sędziom immunitet gwarantujący brak możliwości pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej, a także pozbawienia wolności, bez uprzedniej zgody określonego w ustawie sądu. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Konstytucja zakłada w art. 182 udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie jednolicie podkreślany jest znaczny margines swobody, jaki ustrojodawca przyznał ustawodawcy zwykłemu w celu uregulowania tej kwestii. Podkreśla się, iż „dotyczy ona bowiem zarówno określenia sposobu realizacji tego udziału, jego zakresu, jak też samego usytuowania i wreszcie konstrukcji instytucji obywatelskiej. Oznacza to, że to ustawodawca może rozstrzygnąć, czy sposobem realizacji będzie instytucja przedstawicielstwa obywatelskiego, która uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obok sędziego, tworząc w istocie mieszane składy orzekające. Na tym m.in. założeniu oparta jest instytucja ławnika. Ustawodawca może jednak przewidzieć także samodzielność działania obywatelskiego przedstawiciela w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, co zazwyczaj jest dopuszczalne w wielu systemach prawnych na najniższym szczeblu systemu sądowego rozstrzygania, np. tzw. sędziowie pokoju”[15]. W każdym razie Konstytucja nie zezwala na ukształtowanie wymiaru sprawiedliwości w sposób, który z jednej strony całkowicie wykluczyłby udział obywateli, a z drugiej strony powierzył wymiar sprawiedliwości całkowicie przedstawicielom społeczeństwa niebędących sędziami. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt P 16/04 Trybunał orzekł, że „z punktu widzenia zakresu udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oznacza to, że udział ten może być ograniczony do niektórych spraw; wyłącza to jednak możliwość takiej regulacji, by w sprawach danej kategorii wymiar sprawiedliwości należał wyłącznie do czynnika społecznego”. Problemy na tym tle wiążą się z ustaleniem, co dokładnie stanowi komponent pojęcia „sprawowanie wymiaru sprawiedliwości”, niemniej jednak przyjmuje się, że jego zakres obejmuje orzekanie, czyli rozstrzyganie spraw. Dodatkowe zagadnienie wymagające rozwagi, na tle art. 182 Konstytucji, to odkodowanie znaczenia pojęcia "udziału” obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz zakresu tego udziału. Zgodnie z poglądem wyrażanym w literaturze „trzeba podkreślić, że jedynie w gestii ustawodawcy zwykłego jest ustalenie ostatecznego zakresu przedmiotowego orzekania, który stanie się udziałem obywateli. (…) Rozstrzygnięcia wymagałaby wątpliwość, czy sama możliwość złożenia odwołania od wydanego w takim składzie wyroku eliminowałaby wątpliwości co do przekroczenia granic swobody ustawodawcy, skoro odwołanie od wyroku jest uprawnieniem, z którego strona skorzystać nie musi. Czy wówczas nie mielibyśmy do czynienia ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez samych obywateli (zob. art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Przyjęcie takiej koncepcji mogłoby być możliwe, gdyby akceptować udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości nie jako pełnienie pomocniczej roli uczestnika organów orzekających, lecz jako upoważnienia do przekazania mu części uprawnień w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, zapewne w sprawach najdrobniejszych i nieskomplikowanych.”[16]. W tym miejscu należy również wskazać, że w doktrynie odnotowano odmienne brzmienie obecnie obowiązującej normy art. 182 Konstytucji w kontekście poprzednich uregulowań Konstytucji z 1952 r. Zgodnie z brzmieniem art. 49 Konstytucji z 1952 r., rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw w sądach odbywało się z udziałem ławników ludowych, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Ponieważ w tekście obowiązującej Konstytucji zrezygnowano z tak szczegółowego uregulowania czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, niektórzy przedstawiciele doktryny podnoszą, że mogło to doprowadzić – poprzez wykonanie przez ustawodawcę normy konstytucyjnej w modelu zakładającym zbyt okrojony udział czynnika społecznego – do naruszenia Konstytucji[17]. „Jak trafnie zauważył jednak Marcin Wiącek, zabieg ten można uznać także za celowo dopuszczający sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez obywateli w formach odmiennych niż model ławników (wystąpienie Marcina Wiącka pt. „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w ujęciu konstytucyjnym” podczas konferencji „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości”, która odbyła się 25.05.2017 r. w siedzibie Krajowej Rady Sądownictwa, https://youtube.com/watch?v=N2W1lXNE5Tc (dostęp: 7.10.2020 r.). W związku z powyższym za zgodny z intencją ustrojodawcy można by uznać np. model sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sędziów przysięgłych lub pokoju.”[18] Z drugiej strony nie można nie zauważyć, że sposób zagwarantowania udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez ustawodawcę powinien przede wszystkim w pełni korespondować z konstytucyjnym prawem do sądu. „Z perspektywy subiektywnych doświadczeń jednostki tego rodzaju sprawy mogą mieć jednak zupełnie zasadnicze znaczenie. Także przecież w tych sprawach każdy ma prawo do ich rozpatrzenia przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Oznacza to, że obywatele sprawujący wymiar sprawiedliwości powinni spełniać wymagania dotyczące niezależności, bezstronności i niezawisłości stawiane sędziom. Jednak wtedy nie będą obywatelami uczestniczącymi w wymiarze sprawiedliwości, ale osobami mającymi kwalifikacje sędziów. W każdym razie ci, którzy wydają wyroki, nie mogą – w świetle art. 45 Konstytucji RP – zawdzięczać swojego prawa do wyrokowania powołaniu o charakterze politycznym, a wiec w szczególności pośrednim lub bezpośrednim wyborom.”^[19]. Przytoczyć warto pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, w którym Trybunał wskazał, że Konstytucja nie zawiera wprost przepisu, który powierzałby sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wyłącznie sędziom lub stwierdzał expressis verbis, że sądy są obsadzone wyłącznie przez sędziów w konstytucyjnym rozumieniu tego słowa. Co więcej, choć z Konstytucji wynika zasada, że wymiar sprawiedliwości jest sprawowany przez sędziów, a jako wprost przewidziany wyjątek wskazany jest jedynie udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości na zasadach określonych w ustawie, to Konstytucja nie wyklucza całkowicie wprowadzenia dalszych wyjątków od wymienionej zasady, polegających na powierzeniu sprawowania wymiaru sprawiedliwości osobom, których status prawny nawiązuje do tylko do konstytucyjnej pozycji sędziego. Odstępstwa takie są jednak dopuszczalne, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki. Po pierwsze, wyjątki muszą być uzasadnione konstytucyjnie legitymowanym celem i mieścić się w granicach realizacji tego celu. Instytucja powierzenia pełnienia czynności sędziowskich osobom niebędącym sędziami służyć powinna przede wszystkim lepszej realizacji podmiotowego prawa określonego w art. 45 Konstytucji. Po drugie, muszą być spełnione wszystkie istotne „materialnie” warunki, od których uzależniona jest bezstronność, niezawisłość i niezależność sądu. Inaczej mówiąc, niezależnie od nazwy stanowiska służbowego status osoby, której powierzono pełnienie czynności sędziowskich, musi odpowiadać wzorowi niezawisłości, wynikającemu z konstytucyjnych przepisów dotyczących statusu sędziego.

Wprowadzenie w Rzeczypospolitej Polskiej instytucji sędziów pokoju wymaga respektowania konstytucyjnych warunków funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Brak jest bowiem podstaw, by wymiar sprawiedliwości sprawowany przez obywateli miał nie realizować tych samych gwarancji co wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sędziów zawodowych. W tym zakresie kluczową rolę odgrywa art. 45 ust. 1 Konstytucji, który przyznaje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Pojęcia te natomiast winny być rozumiane tak, jak wynika to z przepisów rozdziału VIII Konstytucji. W swoim wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, Trybunał wskazał, że Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji mówiąc o niezawisłym sądzie, ściśle nawiązuje do takiej niezawisłości, o jakiej mowa w art. 178 i następnych Konstytucji. Niezawisły sąd tworzą osoby, którym prawo nadaje cechę niezawisłości, i to nie tylko werbalnie deklarując istnienie tej cechy, lecz kształtując tak system uwarunkowań działania sędziów, aby tę niezawisłość realnie, efektywnie zagwarantować.  
Pojęcie niezawisłości sędziowskiej obszernie wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, w którym Trybunał wskazał, iż niezawisłość obejmuje szereg elementów, takich jak: bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, wewnętrzną niezależność sędziego. Obniżenie konstytucyjnego standardu w stosunku do obywateli uczestniczących w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości pociągałoby za sobą naruszenie  gwarancji leżących u podstaw prawa do sądu – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym do sygn. SK 7/06 – w art. 45 ust. 1 Konstytucji chodzi bowiem o stworzenie pewnych gwarancji istotnych z punktu widzenia człowieka i obywatela oraz innych podmiotów stosunków prawnych, które mogą korzystać z konstytucyjnych wolności i praw. Dlatego też proponowana instytucja sędziów pokoju ukształtowana została w sposób zapewniający im niezawisłości w orzekaniu.
Przedstawiona w projekcie koncepcja przewiduje włączenie sędziów pokoju w system wymiaru sprawiedliwości w znaczeniu konstytucyjnym i powierzenie im w tym zakresie zadań określonych ustawą. Instytucja wykreowana przez projektowane przepisy nie doprowadzi do stanu sprzeczności z Konstytucją, gdyż wyeliminowane zostaną zagrożenia dla niezawisłości i niezależności sędziego pokoju, a przez to respektowane zostanie prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły i niezależny sąd w rozumieniu art. 45 Konstytucji. Stanie się to poprzez odniesienie zasad wyznaczających wymagania oraz przyznane w Konstytucji sędziom przywileje, w celu zagwarantowania obiektywizmu sędziów pokoju przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Dla osób, którym projektowana ustawa powierza wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, przewidziano nazwę sędziowie pokoju. Wprowadzenie instytucji sędziów pokoju w proponowanym kształcie pozwoli na istotne ograniczenie obciążenia sądów powszechnych w zakresie rozpoznawania spraw mniejszej wagi. W chwili obecnej sądy te są obciążone licznymi drobnymi sprawami, co znacznie przyczynia się do przewlekłości wszystkich prowadzonych postępowań.
Trybunał Konstytucyjny rozważając obsady sądowych składów orzekających przez samych tylko sędziów podkreślił, że „zasada sprawności działania organów państwa i instytucji publicznych wskazywałaby więc na potrzebę pewnej elastyczności rozwiązań, dążenia do faktycznego i efektywnego pogodzenia wymogów prawa do sądu, a nie na bezwzględne akcentowanie tylko wymogów ściśle formalnych, w postaci prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez sędziego. Warto też zwrócić uwagę, że w praktyce wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych sprawują nie tylko sądy, ale również sądy polubowne złożone z osób, które nie są sędziami i nie mają gwarancji niezawisłości. (…). W związku z wyraźnym nawiązaniem przez art. 45 ust. 1 Konstytucji do treści art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, będącej jednym ze źródeł wiążącego nasze państwo prawa międzynarodowego, należy dodać, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka nie traktuje pojęcia "sąd" użytego w Konwencji w sposób formalistyczny i przyjmuje, że "sąd może być złożony w całości lub częściowo z osób, które nie są zawodowymi sędziami" (wyrok ETPC z 23 kwietnia 1987 r. w sprawie Ettl i inni przeciwko Austrii, sygn. 9273/81 oraz wyrok ETPC (pełny skład) z 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, sygn. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72.) (…).
Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego można zarazem wyprowadzić tezę o możliwości powierzenia pełnienia czynności sędziowskich osobom niebędącym sędziami pod warunkiem, że status tej osoby będzie możliwie zbliżony do statusu sędziego, który został określony na poziomie konstytucyjnym, gwarantującym zarazem prawidłową realizację normy z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z kolei uzasadnionym celem przemawiającym za wprowadzeniem proponowanej regulacji jest odciążenie „profesjonalnego” wymiaru sprawiedliwości od spraw tzw. małej wagi oraz przybliżenie wymiaru sprawiedliwości do społeczności lokalnych, a także odformalizowanie i przyspieszenie procedur sądowych w sprawach drobnych[20]. Zabieg taki pozwoli również na ograniczenie niepożądanych skutków rutyny orzeczniczej.
Powyższe wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego zapadły na tle funkcjonowania instytucji asesora w wymiarze sprawiedliwości. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot dociekań Sądu Najwyższego. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt III KK 364/20, wydanym w kontekście podniesionego zarzutu nienależytej obsady sądu, w sytuacji gdy wyrok został wydany przez sąd w składzie – co istotne dla sędziów pokoju – jednego asesora sądowego, Sąd Najwyższy potwierdził możliwość ustawowego określenia innego niż sędzia podmiotu, który będzie konstytuował skład sądu karnego orzekającego na rozprawie. Zgodnie z art. 28 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534 i 1023), na rozprawie głównej sąd orzeka w składzie jednego sędziego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że ustrojowy charakter tego przepisu (wynikający ze  wskazania, że w skład sądu wchodzi sędzia), obliguje do uwzględnienia treści regulacji dotyczących ustroju sądownictwa, a więc zarówno przepisów rangi konstytucyjnej, jak i ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zwrot "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" należy także odnosić do ustawowego dopuszczenia, że skład ten może tworzyć inny podmiot aniżeli sędzia. Umocowanie do orzekania w składzie sądu karnego ma mieć rangę ustawową. „Posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 28 § 1 k.p.k. terminem sędzia jest pochodną rozwiązania ustrojowego, zawartego w art. 2 § 1 u.s.p., zgodnie z którym zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonują sędziowie, przy czym zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują m.in. sądy powszechne. Systemowe umocowanie asesora sądowego do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości ma natomiast swoją podstawę w art. 2 § 1a u.s.p., według którego w sądach rejonowych zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonują także asesorzy sądowi, z wyłączeniem określonych w tym przepisie kategorii spraw, do których nie należy rzecz jasna sprawa, w której wniesiono rozpoznawaną kasację. Choć więc jest jasne, że już językowo termin "asesor" nie jest tożsamy z terminem "sędzia", nie ulega wątpliwości, że umocowanie asesora do orzekania w sprawie karnej winno być rozważane w kategorii rodzaju zadania, jakim jest orzekanie. Rozstrzyganie sprawy karnej niewątpliwie jest zadaniem z zakresu wymiaru sprawiedliwości, co prowadzi do wniosku, że uwzględniając treść art. 2 § 1 i 1a u.s.p., a więc co warto podkreślić, aktu prawnego tej samej rangi co Kodeks postępowania karnego, systemowo zadania te zostały powierzone w zakresie sądu rejonowego zarówno sędziom, jak i (z określonymi włączeniami) asesorom.” W dalszej części Sąd Najwyższy potwierdził, że „rozwiązanie to nie nasuwa również wątpliwości w zakresie wykładni funkcjonalnej, której stosowanie powinno uwzględniać określony standard wymierzania sprawiedliwości, jaki w Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza ustawa zasadnicza. Jak już sygnalizowano wcześniej, art. 175 i art. 177 Konstytucji RP wskazują, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują m.in. sądy powszechne, jednak ani te, ani kolejne przepisy nie zastrzegają, by sprawowanie to musiało być ograniczone do sędziów, których status wynika z Prawa o ustroju sądów powszechnych, ale przede wszystkim właśnie z ustawy zasadniczej. Istniejące rozwiązania systemowe, w braku konstytucyjnego ograniczenia sprawowania wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do sędziów, powinny natomiast zapewniać, by sprawowanie to spełniało standard wyznaczony treścią art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a więc zapewniało, że rozpatrzenie sprawy nastąpi przez sąd, co najistotniejsze do niniejszych rozważań – niezależny, bezstronny i niezawisły.” Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości, analizując aktualne przepisy wyznaczające status asesora sądowego w kontekście wypowiedzi zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, że aktualne regulacje nie nasuwają zastrzeżeń. „Przede wszystkim asesora sądowego powołuje Prezydent RP na czas nieokreślony, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 106i § 1 u.s.p.). Rozwiązanie to zostało przyjęte na wzór rozwiązania dotyczącego sędziów, przy czym zapewniono udział Krajowej Rady Sądownictwa, który zdaniem Trybunału Konstytucyjnego miał charakter szczególnie doniosły. Wybór miejsca służbowego asesora sądowego został zobiektywizowany. (…) Pomimo powołania asesora na czas nieokreślony, zgodnie z treścią art. 106i § 8 u.s.p., pełni on obowiązki sędziowskie przez 4 lata. Okoliczność ta, a więc ograniczenie temporalne sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie może nasuwać wątpliwości konstytucyjnych, na co wprost zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku (pkt 5.5.). Według art. 106j § 1 u.s.p. asesor sądowy w sprawowaniu swojego urzędu jest niezawisły i podlega tylko Konstytucji oraz ustawom, co odpowiada analogicznemu rozwiązaniu zawartemu w Konstytucji RP wobec sędziów, przy czym brak wskazania o podleganiu asesora bezpośrednio Konstytucji wynika jedynie z faktu, że jego status nie został uregulowany w ustawie zasadniczej. Artykuł 106j § 2 u.s.p. określa zakaz prowadzenia działalności politycznej asesorów w sposób analogiczny do regulacji zawartej w art. 178 ust. 3 Konstytucji RP, realizując zarazem wskazanie zawarte w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Regulacje zawarte w art. 106k § 2-6 u.s.p. określają z kolei sytuacje, w których dochodzi do wygaśnięcia lub rozwiązania stosunku służbowego asesora sądowego. W tym zakresie również nie sposób znaleźć okoliczności, które w jakikolwiek sposób negatywnie rzutowałyby na niezawisłość asesora, czy też zależność od jakiejkolwiek innej władzy. Jedyna sytuacja, szczególna względem rozwiązań obowiązujących wobec sędziów, a zarazem niezależna od woli asesora, skutkująca ustaniem jego stosunku służbowego, to nieprzedstawienie przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie asesora sądowego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim (art. 106k § 2 pkt 4 u.s.p.). Sytuacja te nie może być jednak rozważana negatywnie w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że wniosek o powołanie asesora na stanowisko sędziego nie pozostawiono innej władzy, ale organowi, który z mocy art. 186 ust. 1 Konstytucji RP stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a zarazem nie jest organem żadnej władzy, w tym władzy sądowniczej, składa się zaś z przedstawicieli wszystkich władz. (…). Okres pełnienia obowiązków sędziego przez asesora określa natomiast ustawa, a nie decyzja jakiegokolwiek organu innej władzy. Należy dodać, że nieusuwalność asesora została zagwarantowana w art. 106k § 1 u.s.p.”
W wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego podkreślono przede wszystkim zbliżenie przez ustawodawcę w zastosowanych rozwiązaniach, które stanowiły wzór do opracowania niniejszego projektu, sędziego i asesora sądowego z punktu widzenia podstawowego atrybutu, jaki jest związany jest ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a więc zasady niezawisłości. Sąd Najwyższy potwierdził, że ukształtowanie w obecnie obowiązujących przepisach instytucji asesora sądowego, realizuje wszystkie wymogi, jakie zostały dla tej instytucji określone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06. Fakt ten powoduje, iż nie może być wątpliwości, że sąd, w składzie którego orzeka asesor sądowy, zapewnia rozpoznanie sprawy przy spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sytuację tą należy w pełni odnieść do sędziów pokoju.
Niezawisłość jest podstawowym elementem wyznaczającym status sędziego, choć brak jest definicji niezawisłości. Niezawisłość odkodowywana jest poprzez zbiór gwarancji stanowiących o jej istocie, przy czym gwarancje te są różnorakiego rodzaju: od gwarancji ustrojowych, po gwarancje procesowe i socjalne. Gwarancje niezawisłości były wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W aspekcie gwarancji ustrojowych można mówić o gwarancjach wynikających z podziału władz i pozycji władzy sądowniczej, niezależności władzy sądowniczej od innych władz, w tym pod względem organizacyjnym i finansowym, zasadach naboru do zawodu i zasadach sprawowania urzędu, gwarancje w zakresie nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziego, a także ograniczenia lub zakazy innej działalności zawodowej, immunitet sędziego i zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Na gwarancje procesowe niezawisłości sędziowskiej składają się jawność procedowania, tajności narody sędziowskiej, sposób wyznaczania składów orzekających czy wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie. Z kolei gwarancje socjalne obejmują m.in. zagwarantowanie sędziom odpowiedniego poziomu wynagrodzenia i wszelkich form uposażenia, uprawnień do urlopów, w tym urlopów zdrowotnych, czasu pracy i sposobu organizacji pracy sędziego. 
Zasady niezawisłości i niezależności sędziów i sądów wynikające z Konstytucji wprost znajdują zastosowanie wyłącznie do sędziów. Stąd też w projekcie w sposób pozytywny ukształtowano gwarancje niezawisłości sędziów pokoju.
Zgodnie z przyjętymi założeniami:

• w projekcie ustanowiono sądy pokoju jako element najniższego szczebla sądów powszechnych, co powoduje, że nie stanowią one konkurencyjnej alternatywy względem istniejących już sądów rejonowych ani okręgowych, ale ich uzupełnienie, rozwinięcie i w ten sposób „oddolne odciążenie”;
• w skład sądów pokoju wchodzą sędziowie pokoju, wybierani w powszechnych wyborach, którzy – choć nie posiadają w pełni atrybutu „sędziego” w bezpośrednim,. konstytucyjnym rozumieniu – w sprawowaniu swojej funkcji są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a także korzystają z licznych gwarancji przysługujących sędziom oraz podlegają ograniczeniom związanym z wykonywaniem funkcji orzeczniczej (nie będąc zatem formalnie sędziami w świetle Konstytucji, materialnie „zbliżają” się do ich statusu prawnego);
• sądy pokoju „związano” organizacyjnie z sądami powszechnymi wyższej instancji (czego wyrazem jest np. przyjęcie, że prezesem sądu pokoju i dyrektorem sądu pokoju są z urzędu odpowiednio prezes i dyrektor właściwego sądu rejonowego, przy którym działa sąd pokoju), przypisując jednocześnie zadania w zakresie stworzenia sądom pokoju warunków funkcjonowania właściwym organom władzy lokalnej (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast znajdujących się w obszarze właściwości sądu pokoju w celu zapewnienia należytych warunków lokalowych i technicznych oraz majątkowych funkcjonowania sądów pokoju oraz wykonywania przez nie zadań, a także zapewnienia odpowiednich warunków pracy sędziów pokoju);
• uznano, że sędzia pokoju – poza wyłonieniem w wyborach powszechnych – zobligowany będzie spełniać precyzyjnie wskazane warunki dotyczące zarówno kwalifikacji merytorycznych (sformułowano m.in. wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych w Polsce i uzyskania tytułu zawodowego magistra lub zagranicznych uznanych w Polsce oraz wymóg co najmniej trzyletniego doświadczenia polegającego na wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanej ze świadczeniem pomocy prawnej, stosowaniem lub tworzeniem prawa), a także posiadać szereg cech indywidualnych składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego (m.in. warunek korzystania w pełni z praw publicznych oraz warunek nieskazitelności charakteru), co stanowi odpowiednie wyważenie czynników merytorycznego oraz demokratycznego;
• zapewniono (analogicznie jak w przypadku innych instancji sądów powszechnych) administracyjny nadzór Ministra Sprawiedliwości, wprowadzając jednocześnie szereg gwarancji, zapewniających niezawisłość osób orzekających w sądach pokoju;
• w proces wyłaniania oraz powoływania osób orzekających w sądzie pokoju włączono Krajową Radę Sądownictwa oraz Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a proces wyborczy powiązano z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319).

W tym kontekście podkreślić trzeba, że projektowane rozwiązania pozostają w zgodzie nie tylko z przepisami rozdziału VIII Konstytucji „Sądy i Trybunały”, ale również z ogólnymi zasadami ustrojowymi, w tym zasadą trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji), lokując sądy pokoju w ramach władzy sądowniczej, a także zasady legalizmu (art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji), wyznaczając sądom pokoju wyraźne ramy kompetencyjne oraz – poprzez szereg rozwiązań służących usprawnieniu działalności sądów i wprowadzeniu licznych wymogów względem sędziów pokoju – zasadę prawa do sądu (art. 45 Konstytucji).
Przenosząc rozważania na grunt przepisów rozdziału VIII Konstytucji, zauważyć trzeba, że – w świetle art. 175 ust. 1 Konstytucji („wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe”) – sądy pokoju zakwalifikowano jako element wchodzący w skład sądów powszechnych, które ustrojodawca wymienia w Konstytucji wielokrotnie, lecz ich szczegółową organizację i ustrój pozostawia ustawodawcy (zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji: „Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.”). Brak też przepisów konstytucyjnych, które stałyby na przeszkodzie przyjęciu projektowanych rozwiązań.
Podkreślić trzeba zwłaszcza, iż wobec licznych i wysokich wymogów stawianych sędziom pokoju, a także przyznanych im gwarancji – brak jest zagrożeń dla efektywnego wywiązywania się przez nich z zadań orzeczniczych, przy jednoczesnym spełnieniu standardów konstytucyjnych, do których odwołuje się ustrojodawca przy określaniu organizacji i działalności judykatywy.
Ponadto, mając na uwadze konstytucyjne zadania Krajowej Rady Sądownictwa, a także udział głowy państwa – Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procesie powoływania sędziów, organy te zostały uwzględnione w projektowanych przepisach.
W projekcie poczyniono daleko idące starania, by maksymalnie zabezpieczyć niezawisłość sędziów pokoju oraz ich pozycję w taki sposób, by osoby te możliwie najbardziej „zbliżały się” do sędziów, co finalnie pozwoli pogodzić proces ich demokratycznego wyboru z gwarancjami dla stron postępowań rozstrzyganych w ramach sądów pokoju i w ten sposób zrównoważyć różne normy konstytucyjne.
Kolejnym warunkiem, gwarantującym konstytucyjność proponowanego rozwiązania, jest, jak wskazano powyżej, zapewnienie udziału i pieczy Krajowej Rady Sądownictwa w procesie powoływania sędziów pokoju[21]. W wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że eliminacja udziału Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze powierzania asesorowi czynności sędziowskich stanowiłaby istotny wyłom w konstytucyjnym modelu powierzania władzy sędziowskiej i świadczyłaby o braku gwarancji niezbędnych dla osiągnięcia przez asesorów realnie rozumianej niezawisłości. Co prawda, przedstawiona regulacja przewiduje wyłanianie sędziów pokoju w drodze wyboru, niemniej jednak udział Krajowej Rady Sądownictwa jest zapewniony poprzez prowadzenie Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju, o którym mowa w projektowanym art. 45d ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269), a przez to odbywa się weryfikacja spełniania przesłanek warunkujących możliwość bycia wybranym na sędziego pokoju przez organ powołany do stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Podobnie jak w przypadku sędziów, Krajowa Rada Sądownictwa będzie wnioskowała do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołanie do pełnienia  urzędu na stanowisku sędziego pokoju, po rozpatrzeniu kandydatur sędziów pokoju wybranych w wyborach sędziów pokoju, spełniających wymagania do powołania do pełnienia tego urzędu określone w art. 17 projektu ustawy.
W odpowiedzi na zarzut, który teoretycznie może być podnoszony przeciw sądom pokoju, upatrujący ewentualne zagrożenie dla niezawisłości sędziego pokoju i niezależności sądu pokoju determinowane faktem, że sędzia pokoju nie będzie pełnił swojego urzędu dożywotnio (lecz co do zasady przez okres kadencji[22]), a także, że pełnienie przez niego urzędu będzie uzależnione od wyboru przez lokalną społeczność, należy podkreślić, że w wielu dokumentach międzynarodowych niezawisłość osoby wykonującej władzę sędziowską jest przede wszystkim powiązana z zasadą trójpodziału władz, a zatem ogniskuje się na uniezależnieniu takiej osoby od wpływów czy nacisków ze strony władzy ustawodawczej, a przede wszystkim ze strony władzy wykonawczej[23]. Z taką sytuacją nie będziemy mieli jednak do czynienia w przypadku sędziego pokoju wybieranego przez obywateli. Wręcz przeciwnie, osoba wybrana przez obywateli będzie siłą rzeczy o wiele bardziej niezależna od pozostałych władz (posiadając własny mandat wyborczy, a tym samym poparcie obywateli), niż osoba powoływana przez zamknięte gremia.
Analogiczny odpór można dać zarzutowi, że wybory sędziów, zmuszające ich do przeprowadzania kampanii wyborczych, a tym samym do ujawniania swoich poglądów, miałyby zagrażać ich niezawisłości. Nieujawnienie przez sędziów ich poglądów nie oznacza, że ich nie mają i że nie będą się nimi kierowali w działalności orzeczniczej. Oznacza to tylko tyle, że obywatele nie uzyskują o tych poglądach żadnej informacji i nie mają możliwości weryfikacji, czy akceptują sprawowanie władzy sądowniczej przez osobę o określonych poglądach, które mogą mieć wpływ na orzecznictwo[24]. Wybory osób sprawujących władzę sądowniczą nie zagrażają zatem niezawisłości tych osób, lecz czynią cały proces o wiele bardziej transparentnym i zrozumiałym dla przeciętnego obywatela. Sędziowie pokoju, pełniący urząd w oparciu o mandat pochodzący z wyboru, automatycznie nabywają większy autorytet i wzbudzają większe zaufanie w społeczności lokalnej. Co więcej, w literaturze wskazuje się również, iż wybory osób sprawujących wymiar sprawiedliwości najpełniej urzeczywistniają odseparowanie władzy sądowniczej od pozostałych władz[25].
II. Diagnoza rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana
Niezmiennie od wielu lat polskie sądownictwo jest nie najlepiej oceniane przez Polaków. W jednym z niedawnych badań CBOS połowa badanych (51%) negatywnie oceniła funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w Polsce, a co ósmy indagowany (12%) twierdził, że działa on zdecydowanie źle. Ocenę pozytywną wystawiło mu nieco ponad jedna trzecia respondentów (łącznie 36%), w tym tylko nieliczni (2%) uważają, że wymiar sprawiedliwości działa zdecydowanie dobrze.[26]
Dalej, z tego samego badania możemy się dowiedzieć, że „w hierarchii utworzonej na podstawie wskazywanych przez respondentów trzech najważniejszych, ich zdaniem, problemów wymiaru sprawiedliwości pierwsze miejsce zajmuje bezapelacyjnie przewlekłość postępowań sądowych (48% wskazań). W dalszej kolejności, do negatywnych stron funkcjonowania sądownictwa w Polsce badani zaliczają: zbyt skomplikowane procedury postępowań (33%), korupcję wśród sędziów (30%) oraz orzekanie zbyt niskich kar za przestępstwa (23%). Do stosunkowo często wskazywanych zarzutów należą również: orzekanie wyroków na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego (15%), nagminne opóźnienia rozpraw (15%), zbyt wysokie koszty związane z postępowaniem sądowym (13%), niewydolny system przepływu informacji między sądami (11%), zła organizacja pracy w tych instytucjach (11%), niekompetencja sędziów (9%) oraz niewłaściwe traktowanie obywateli (8%)"[27].
Instytucją, która ma szansę przynieść poprawę funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jest oparta na doświadczeniach starych demokracji zachodnich, instytucja sądów pokoju. Sądownictwo pokoju ma szansę wnieść nowe, obywatelskie zaangażowanie w sprawy państwa, a także przybliżyć sądownictwo społeczeństwu. Może to się stać przede wszystkim poprzez umożliwienie obywatelom wyboru w swoich lokalnych społecznościach osób na stanowiska orzecznicze. Oczywiście przy założeniu, że ich kognicja będzie o wiele węższa niż pozostałych sędziów sądów powszechnych. Przywrócenie rzeczywistego udziału społeczeństwa w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości jest dużym wyzwaniem ustrojowym, technicznym i finansowym. Niemniej jednak w ostatecznym rozrachunku i perspektywie okaże się korzystne dla społeczeństwa. Nie do przecenienia są walory edukacyjne takiego rozwiązania, poczucie wspólnej odpowiedzialności za wymierzaną sprawiedliwość oraz poczucie sprawiedliwości wymierzanej innym obywatelom przez obywateli – niezawodowych sędziów. Czynnik społeczny w wymiarze sprawiedliwości urzeczywistnia kontrolę społeczną, zwiększa transparentność postępowań sądowych i wpływa na zwiększenie zaufania obywateli do sędziów. Cel powołania sądów pokoju jest oczywisty. Tym celem jest wzmocnienie sądownictwa, tak by obywatele utożsamiali się z instytucjami wymiaru sprawiedliwości i mieli do sędziów zaufanie. Żeby powszechnym stało się przekonanie o tym, że sprawy sądowe obywateli rozpoznawane są przez osoby godne zaufania. Brak zaufania do sądów jest bardzo szkodliwy społecznie, ponieważ doprowadzić może do poszukiwania zastępczych środków ochrony indywidualnych interesów. To potencjalne źródło patologii i zagrożenie dla porządku publicznego.
Ważnym argumentem przemawiającym za wprowadzeniem sądów pokoju jest możliwość odciążenia sądów rejonowych i okręgowych, które obecnie często są niewydolne i przeciążone sprawami mniejszej wagi. Sprawy są prowadzone bardzo długo i w sformalizowany sposób, co powoduje zniechęcenie stron, a w konsekwencji prowadzi do negatywnych ocen całego wymiaru sprawiedliwości. Sądy pokoju mogłyby odciążyć sądy rejonowe, w wyniku czego sędziowie mogliby poświęcić więcej uwagi bardziej skomplikowanym sprawom. Sądy pokoju zdołałyby również ułatwić dostęp do wymiaru sprawiedliwości i w konsekwencji poprawić jego społeczne postrzeganie. W dłuższym okresie czasu, mogłoby to także przynieść potencjalne oszczędności dla budżetu państwa i przyczynić się do zdynamizowania gospodarki.
III. Różnica pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Umiejscowione w Rozdziale 1 projektu ustawy przepisy (art. 1-6) wyrażają podstawowe założenia ustrojowe sądów pokoju. Rozwiązania zaprojektowano tak, aby maksymalnie wpisać je w istniejące już ramy prawne, tworząc spójny system z dotychczasowymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. I tak, sądy pokoju będą stanowiły najniższy szczebel sądów powszechnych sprawujących wymiar sprawiedliwości w zakresie określonym projektowaną ustawą oraz w przepisach odrębnych, o czym przesądzono projektując odpowiednią nowelizację art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072 oraz z 2021 r. poz. 1080 i 1236) w art. 9 pkt 1 lit a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju. Uzupełnienie struktury sądownictwa powszechnego zakładające hierarchiczne podporządkowanie sądów pokoju, będących najniższym szczeblem sądów powszechnych, sądom powszechnym wyższego szczebla (będących sądami drugiej instancji w stosunku do orzeczeń sądów pokoju) posłuży również realizacji instancyjnego modelu postępowania sądowego, przewidzianego w art. 176 ust. 1 Konstytucji, który wymaga ustanowienia struktury opartej na sadach niższego i wyższego szczebla. Powierzenie sądom pokoju rozpatrywania spraw cywilnych i karnych, rozpatrywanych przez sądy powszechne, przemawiała również za wprowadzeniem sądów pokoju w niniejszym projekcie w ramach sądownictwa powszechnego. W myśl art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten nie zawiera żadnych wskazań odnośnie zakresu spraw, które ustawodawca może przekazać do rozpatrywania sądom powszechnym. Nie będą to jednakże sprawy zastrzeżone przez ustrojodawcę do właściwości innych rodzajów sądów – tj. Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Sądy powszechne rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, o ile nie zostały one zastrzeżone do właściwości Sądu Najwyższego, sądów szczególnych[28]. W literaturze wyrażany jest pogląd, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, z racji na znaczną ingerencję w prawa i wolności obywatelskie musi podlegać rozstrzyganiu przez sądownictwo powszechne[29].
Artykuł 176 ust. 2 Konstytucji wymaga, aby ustrój sądów określał akt o randze ustawy, przy czym pod pojęciem ustroju sądów należy rozumieć wszystkie podstawowe elementy tego ustroju obejmujące kategorie sądów w obrębie ich rodzaju, organizację wewnętrzną sądów danego rodzaju oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego między niektórymi rodzajami sądów a Sądem Najwyższym[30]. Podstawowym aktem prawnym regulującym działalność sądów powszechnych oraz sędziów sądów powszechnych jest ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Jednakże z uwagi na występujące różnice m.in. o charakterze organizacyjnym w stosunku do pozostałych szczebli sądów powszechnych, konieczność uwzględnienia w projekcie przepisów regulujących procedury wyborcze oraz reguły powierzenia sędziom pokoju, wymiaru sprawiedliwości, projektodawca zdecydował się na regulację kwestii odnoszących się do sądów pokoju jako najniższego szczebla sądów powszechnych oraz orzekających w nich sędziów pokoju w odrębnej, kompleksowej regulacji o sądach pokoju. Przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych znajdą jednakże odpowiednie zastosowanie do sądów pokoju i sędziów pokoju w zakresie określonym w art. 6 projektu, przede wszystkim w zakresie odniesienia praw i obowiązków kształtujących sytuację sędziów, do sędziów pokoju. „Odpowiedniość” stosowania ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, stanowiącej podstawową ustrojową regulację sądów powszechnych na poziomie ustawowym, do sądów pokoju i sędziów pokoju wynika ze względów konstrukcyjnych regulacji. Ww. ustawa zostanie uzupełniona o regulację, zgodnie z którą ilekroć będzie w niej mowa o sądach albo sądach powszechnych bez bliższego ich określenia, należało będzie to rozumieć jako sądy rejonowe, sądy okręgowe lub sądy apelacyjne (gdyż najniższy szczebel sądownictwa powszechnego – sądy pokoju zostały uregulowane odrębnie w projektowanej regulacji). Z tego powodu liczne przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych posługujące się wyrażeniem „sąd” lub „sąd powszechny”, będą dotyczyły wprost sądów rejonowych, sądów okręgowych lub sądów apelacyjnych. Stosowanie tych przepisów do sądu pokoju może tym samym odbywać się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie do sędziów pokoju znajdą również przepisy dotyczące sędziów, z uwagi na odrębności w zakresie statusu sędziów pokoju.
Zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości w sądach pokoju wykonywać będą sędziowie pokoju, którzy w sprawowaniu swojego urzędu będą niezawiśli oraz podlegli tylko Konstytucji oraz ustawom. Powyższy przepis posiada walor deklaracji, natomiast zapewnienie efektywnej i rzeczywistej niezawisłości sędziom pokoju polegała na ustanowieniu w projekcie konkretnych gwarancji, a więc szczególnych rozwiązań prawnych odnoszących się do praktycznego zapewnienia przestrzegania poszczególnych elementów pojęcia niezawisłości.
Sądy pokoju zorganizowane będą na zasadzie kadencyjności, przy czym kadencja wszystkich sądów pokoju w Polsce będzie wspólna i będzie wynosiła 6 lat. Każdorazowo termin rozpoczęcia nowej kadencji sądów pokoju określał będzie Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzenia. Uwzględniając potrzeby związane z przygotowaniem sądów pokoju oraz sędziów pokoju do orzekania w nowej kadencji, termin rozpoczęcia nowej kadencji sądów pokoju powinien przypadać nie później niż na dwa miesiące po wyborach sędziów pokoju. Tak zakreślony termin pozwoli m.in. na dokończenie procedury wyłaniania sędziów pokoju oraz weryfikacji przez Krajową Radę Sądownictwa możliwości objęcia stanowiska sędziego pokoju przez sędziów pokoju wybranych w wyborach. 
Rozwiązaniem oryginalnym, niespotykanym do tej pory w polskich warunkach ustrojowych, jest przewidziana przez art. 3 § 1 projektu ustawy metoda selekcji osób orzekających w sądach pokoju poprzez ich wybór w wyborach na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy oraz w projektowanej ustawie. Liczbę sędziów pokoju wybieranych do sądów pokoju danej kadencji określać będzie Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisów odrębnych. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, określał będzie również w drodze rozporządzenia, liczbę stanowisk sędziów pokoju w poszczególnych sądach pokoju. Tym samym podział stanowisk sędziów pokoju na poszczególne sądy pokoju odzwierciedlać będą przepisy wydane na podstawie art. 4 § 5 projektu ustawy uwzgledniające wymóg, aby jeden sędzia pokoju przypadał na nie więcej niż 10 000 mieszkańców obszaru właściwości sądu pokoju (art. 3 § 2 projektu).
Liczba stanowisk sędziów pokoju w danej kadencji sądów pokoju będzie niezmienna, co wiąże się procedurą wybierania sędziów w wyborach powszechnych. W przypadku wygaśnięcia mandatu urzędującego sędziego pokoju, procedurę zmierzającą do obsadzenia zwolnionego stanowiska sędziego pokoju w sądzie pokoju określają przepisy projektowanej ustawy oraz odpowiednio uzupełniane ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. W razie wygaśnięcia mandatu sędziego pokoju wybranego w jednomandatowym okręgu wyborczym, zostaną zarządzone wybory uzupełniające. Z kolei w razie wygaśnięcia mandatu sędziego pokoju wybranego w okręgu wielomandatowym, przewidziano mechanizm przejęcia mandatu (por. nowoprojektowany art. 493zj i art. 493zk ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy).
Kwestia nazwy, siedziby sądów pokoju, obszaru ich właściwości, a także jak wspomniano ich składu osobowego (liczby stanowisk sędziów pokoju w sądzie pokoju) pozostawiona została do określenia – w drodze rozporządzenia wydanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa – Ministrowi Sprawiedliwości. Rozstrzygnięcie to pozostaje spójne z dotychczasową praktyką oraz analogicznymi rozwiązaniami przyjętymi w stosunku do sądów powszechnych w obowiązującej ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W kontekście rozważań odnośnie konstytucyjnego wymogu określenia ustroju sądów w akcie o randze ustawy, należy podkreślić, że tworzenie i znoszenie sądów, a także zmiana ich liczby w ramach konkretnej kategorii, nie mieści się w pojęciu "ustrój sądów", lecz kwestię tą należy rozpatrywać w kategoriach władztwa organizacyjnego w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Działania te mogą być tym samym podejmowane w akcie wykonawczym, choć nie jest wykluczone unormowanie tych materii wprost w ustawie^[31]. Również posłużenie się aktem wykonawczym w zakresie określania siedziby sądu oraz obszarów właściwości sądów zostało dopuszczone przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestie te wchodzą co prawda w zakres pojęcia właściwości sądów, jednakże nie stanowią podstawowych elementów składających się na ustrój sądów. Jako zasadę przyjęto, że sąd pokoju działa przy sądzie rejonowym. Siedziba sądu pokoju jest jednocześnie siedzibą sądu rejonowego, na obszarze właściwości którego utworzono sąd pokoju, a obszar właściwości sądu pokoju pokrywa się z obszarem właściwości sądu rejonowego. W drodze wyjątku, w uzasadnionych przypadkach, może być utworzony więcej niż jeden sąd pokoju na obszarze właściwości jednego sądu rejonowego.
Przyjęto – wzorem doświadczeń historycznych, sięgających okresu Drugiej Rzeczypospolitej, a także zgodnie z przykładami zagranicznymi – że sądy pokoju wyróżniać powinny: relatywnie niski poziom zbiurokratyzowania i prostota organizacyjna. Dlatego właśnie przewiduje się ustanowienie dwóch tylko organów dla danego sądu pokoju (art. 6 projektu): prezesa sądu pokoju (którym będzie zawsze z urzędu prezes sądu rejonowego, przy którym działa sąd pokoju) oraz dyrektora sądu pokoju (którym będzie zawsze z urzędu dyrektor sądu rejonowego, przy którym działa sąd pokoju). Prezesem i dyrektorem sądu pokoju będzie można być w okresie sprawowania funkcji w sądzie rejonowym. Wyliczenie zadań prezesa sądu pokoju i dyrektora sądu zawarto w art. 8-10 projektu. Podkreślić trzeba, że szereg rozwiązań przyjętych w projekcie stanowi powtórzenie analogicznych przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, z odpowiednią modyfikacją, w celu ujednolicenia przepisów dotyczących sądów pokoju z przepisami regulującymi pozostałe szczeble sądów powszechnych. W przypadkach niektórych rozwiązań wystarczające jest posłużenie się techniką odesłania w celu uzupełniającego stosowania przepisów ww. ustawy do sądów pokoju. Zadania prezesa sądu pokoju, określone w art. 8 projektu, odzwierciedlają zadania prezesa sądu w sądzie powszechnym określone w art. 22 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ponieważ sądy pokoju mają stanowić strukturę maksymalnie uproszczoną, nie przewidziano w sądach pokoju stanowiska wiceprezesa sądu pokoju ani kolegium sądu pokoju. W razie nieobecności prezesa sądu pokoju będzie go zastępował wyznaczony sędzia pokoju. Z analogicznych przyczyn nie przewidziano wydziałów w sądzie pokoju. Podział czynności w sądzie pokoju (art. 9 projektu) określany będzie przez prezesa sądu pokoju, po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu okręgowego. Podział czynności ustali zakres obowiązków sędziów pokoju i plan dyżurów oraz zastępstw sędziów pokoju. Sędziego pokoju w jego czynnościach będzie mógł zastąpić inny sędzia pokoju orzekający w tym samym sądzie pokoju. Zadania dyrektora sądu pokoju, określone w art. 10 projektu, odzwierciedlają zadania dyrektora sądu w sądzie powszechnym określone w art. 31a § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dyrektor sądu pokoju kierował będzie działalnością administracyjną sądu pokoju sądów polegającą na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań, uwzględnieniem nałożonego na gminę zadania zleconego polegającego na utrzymaniu i obsłudze organizacyjno-technicznej budynków lub lokali, w którym sądy pokoju rozpoznają sprawy lub pełnią inne czynności, wraz z wyposażeniem technicznym. Dodatkowo na dyrektora sądu pokoju nałożono m. in. obowiązek zapewnienia prowadzenia strony internetowej sądu pokoju oraz bieżące umieszczanie na tej stronie informacji o terminach rozpraw i ogłoszenia wyroków w sprawach oraz zapewnienia sądowi pokoju odpowiednich warunków lokalowych, urządzeń technicznych i dostępu do aktów prawnych. Jednocześnie kierując działalnością administracyjną sądu pokoju, dyrektor sądu pokoju będzie współdziałał z wójtami (burmistrzami, prezydentami miasta) gmin znajdujących się w obszarze właściwości sądu pokoju w celu zapewnienia należytych warunków lokalowych i technicznych funkcjonowania sądów pokoju oraz wykonywania przez nie zadań, a także zapewnienia odpowiednich warunków pracy sędziów pokoju. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 14 § 1 projektu ustawy, sądy pokoju – odwrotnie niż pozostałe sądy powszechne – będą rozpoznawały sprawy lub pełniły inne czynności na obszarze właściwości sądu pokoju w jednym albo większej liczbie budynków lub lokali, do których tytuł prawny posiada gmina w ramach posiadanych zasobów. Rozwiązanie takie może wydawać się niekonwencjonalne, lecz jest ono konsekwencją przyjętego modelu sądów pokoju oraz, jak zasygnalizowano wyżej, stanowi odbicie polskiej tradycji, sięgającej jeszcze czasów dwudziestolecia międzywojennego. Ponieważ nie w każdym sądzie rejonowym powołuje się dyrektora sądu, w art. 10 § 2 projektu przewidziano, że w takiej sytuacji zadania dyrektora sądu pokoju wykonywać będzie dyrektor przełożonego sądu okręgowego, który przejmie także prowadzenie gospodarki finansowej sądu pokoju. Jeżeli Minister Sprawiedliwości wyznaczy, spośród pracowników sądu rejonowego, osobę pełniącą obowiązki dyrektora sądu do czasu jego powołania, pracownik sądu rejonowego pełniący obowiązki dyrektora sądu rejonowego będzie pełnił również obowiązki dyrektora sądu pokoju.
Projekt przewiduje także samorząd sędziów pokoju, którego organem będzie zgromadzenie ogólne sędziów sądu pokoju, złożone ze wszystkich sędziów pokoju orzekających w sądzie pokoju (art. 11 § 1 projektu). Do zadań zgromadzenia ogólnego sędziów sądu pokoju należało będzie wysłuchanie informacji prezesa sądu pokoju o działalności sądu pokoju i ewentualne wyrażenie opinii w tym zakresie oraz wyrażanie opinii w innych ważnych sprawach dotyczących sądu pokoju lub sędziów pokoju. W art. 11 § 2-6 projektu określono kwestie proceduralne dotyczące funkcjonowania zgromadzenia ogólnego sędziów sądu pokoju, w tym sposób przewodniczenia jego posiedzeniom oraz sposób podejmowania uchwał.
Rozwiązania w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości pozostają koherentne z dotychczasowym modelem nadzoru administracyjnego w sądach powszechnych. Poprzez odpowiednie zastosowanie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (na podstawie art. 6 projektu) w zakresie nadzoru administracyjnego nad sądami pokoju znajdą zastosowanie przepisy właściwe dla pozostałych szczebli sądów powszechnych. Celem art. 12 i art. 13 projektu ustawy jest ustanowienie norm mających uzupełnić i umożliwić odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądu pokoju polegającą na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd pokoju zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości sprawował będzie prezes sądu pokoju (art. 13 § 1 projektu). Z kolei zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów pokoju w tym zakresie sprawować będzie Minister Sprawiedliwości. Tak ukształtowany nadzór administracyjny nie narusza niezawisłości orzeczniczej i statusu indywidualnych osób pełniących funkcje orzecznicze. W wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt K 45/07 dotyczącym m.in. nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów, Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że „konieczność funkcjonowania nadzoru administracyjnego wynika z tej przyczyny, że sąd jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, ma określoną strukturę składającą się z sędziów (oraz z innych pracowników) i jest wyposażony w pewne środki materialne i budżetowe. Musi zatem mieć administrację, której funkcjonowanie powinno podlegać pewnej weryfikacji. Formą tej weryfikacji jest właśnie nadzór administracyjny” oraz „w wypadku wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, w przeciwieństwie do nadzoru judykacyjnego, ustawodawca dopuszcza do jego sprawowania również podmioty spoza władzy sądowniczej. Przede wszystkim, nadzór nad administracyjną działalnością sądów sprawują prezesi sądów. Niemniej, jak wykazał Trybunał, konstytucyjna zasada podziału i równowagi władzy nie wyklucza tego, aby Minister Sprawiedliwości i podległe mu służby także wykonywały ten nadzór, pod warunkiem że ustawodawca stworzy gwarancje, by działania nadzorcze ministra ograniczały się jedynie do spraw związanych z administracją sądową i nie wkraczały w sferę zarezerwowaną dla niezawisłego sędziego, funkcjonującego w niezależnym sądzie". Ponieważ analogiczne do projektowanych rozwiązania dotyczą w równym stopniu pozostałych szczebli sądownictwa powszechnego oraz były już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, to nadzór sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości również w sądach pokoju nie powinien budzić żadnych zastrzeżeń.
Jak wspomniano, aby jak najbardziej przybliżyć obywateli do wymiaru sprawiedliwości w sądach pokoju, sądy pokoju będą rozpoznawały sprawy lub pełniły inne czynności na obszarze właściwości sądu pokoju w jednym albo większej liczbie budynków lub lokali, do których tytuł prawny posiada gmina w ramach posiadanych zasobów. Budynki i lokale oraz ich wyposażenie techniczne muszą jednocześnie licować z powagą sądu pokoju oraz godnością sprawowania urzędu sędziego pokoju. Przewidziano, że zadania polegające na utrzymaniu i obsłudze organizacyjno-technicznej budynków lub lokali z przeznaczeniem na sąd pokoju wraz z wyposażeniem technicznym, będą zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez gminę, przez co należało określić również zasady finansowania nowego zadania przeznaczonego do realizacji przez gminy. Zadanie to finansowane będzie z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji Ministerstwa Sprawiedliwości przez udzielanie dotacji celowej gminie. Jednocześnie uwzględniono sytuację ewentualnego współkorzystania przez sąd rejonowy i sąd pokoju z jednego budynku, jeśli nie stoją temu na przeszkodzie warunki lokalowe w budynku oraz tytuł prawny do budynku. Zgodę na zastosowanie takiego rozwiązania każdorazowo wydawał będzie Minister Sprawiedliwości.
Z racji odrębności pomiędzy sądami pokoju, wynikających zarówno ze sposobu ich organizacji, a także zakresu rozpoznawanych spraw, zdecydowano, że regulamin wewnętrznego urzędowania sądów pokoju (art. 15 projektu) będzie stanowił odrębną regulację od regulaminu urzędowania sądów powszechnych wydawanego na podstawie art. 41 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Podobnie jak w przypadku innych sądów powszechnych, przydział spraw w sądach pokoju odbywać się będzie losowo. W projekcie założono również proporcjonalne obciążenia orzeczniczego sędziów w sądzie pokoju przydziału spraw sędziom pokoju. Szczegółowy sposób przydziału spraw sędziom pokoju, zostanie określony przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu należało będzie uwzględnić wymogi transparentności działań zmierzających do przydziału spraw sędziom pokoju oraz należyte dokumentowanie czynności związanych z losowym przydzielaniem spraw.
            W art. 17 projektu uregulowano kwestie niezbędne dla umożliwienia odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących rozpatrywania skarg i wniosków zawartych w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, które znajdują odpowiednie zastosowanie do sądu pokoju na podstawie projektowanego art. 6.
Rozdział 3 projektu „Sędzia pokoju” poświęcony został podstawowym przepisom ustrojowym wyznaczającym status sędziego pokoju, w tym określono w nim prawo wybieralności na sędziego pokoju, przesłanki objęcia stanowiska sędziego pokoju, tryb powołania na stanowisko sędziego pokoju, nawiązanie stosunku służbowego sędziego pokoju oraz immunitet sędziego pokoju. Przepisy zawarte w rozdziale 3 oraz w rozdziale 4 „Prawa i obowiązki sędziego pokoju” zostały ukształtowane tak, aby jak najbardziej zbliżyć status sędziego pokoju do statusu sędziego zawodowego. Z tego względu ogół regulacji zawartych w rozdziale 3 i rozdziale 4 przypomina analogiczne rozwiązania obowiązujące w stosunku do sędziów sądów powszechnych na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Pomimo to pomiędzy sędziami pokoju a sędziami występowały będą zasadnicze różnice polegające na wyłanianiu sędziów pokoju w wyborach powszechnych oraz zakreślonego czasowo okresu sprawowania urzędu na stanowisku sędziego pokoju. Prawo wybieralności na sędziego pokoju będzie posiadała osoba spełniająca wymagania określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy oraz art. 18 projektu ustawy. Wymagania stawiane kandydatom na sędziów pokoju nie są niskie (m.in. postuluje się wprowadzenie wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczpospolitej Polskiej i uzyskania tytułu zawodowego magistra, alternatywnie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Polsce, a także dodatkowo wykonywania czynności wymagający wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej trzech lat), a zatem sam fakt ich spełnienia stanowi pewną gwarancję wysokiego poziomu merytorycznego. Podkreślić trzeba zatem, że dzięki przyjętym założeniom formułowane zarzuty i nieprawdziwe, bezpodstawne wyobrażenia łączone z instytucją sądów pokoju (jako rzekomo instancją sądownictwa, w ramach której orzekać będą osoby niekompetentne i merytorycznie nieprzygotowane), nie znajdują uzasadnienia. Finalnie okazać się może, że przyjęty model okaże się nie tylko atrakcyjny dla wielu młodych prawników, których teoretyczne wykształcenie i praktyczne doświadczenie zostało potwierdzone dyplomem akademickim oraz odpowiednim doświadczeniem, ale i dobrym punktem wyjścia dla dalszej kariery prawniczej, a także zapewni obywatelom sprawnie i merytorycznie funkcjonujące sądownictwo najniższego szczebla.
Przepisy projektu odnoszące się do przyjętego modelu wyłaniania sędziów pokoju w wyborach powszechnych nie posiadają odpowiedników w innych, obowiązujących ustawach normujących organizację sądownictwa w Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowane rozwiązania stanowią natomiast próbę powiązania przepisów formułujących wymagania względem sędziów  pokoju (w tym zakresie naśladując lub częściowo powtarzając analogiczne przepisy dotyczące warunków stawianym sędziom) z przepisami normującym proces wyborczy (zawartymi głównie w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy). Synteza taka jest konsekwencją przyjęcia pierwotnego założenia, że sędziowie pokoju legitymowani są nie tylko przez czynniki merytoryczne (wykształcenie prawnicze, doświadczenie zawodowe itp.), ale i element demokratyczny (zostali wybrani w wyborach powszechnych przez lokalną społeczność na konkretną, trwającą sześć lat, kadencję). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wymóg zawarty w art. 18 pkt 12 projektu, który przewiduje prowadzenie Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju, o której mowa w art. 45d ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269). Lista stanowiła będzie zbiór osób spełniających warunki formalne do przystąpienia do wyborów do sądów pokoju w roli kandydata. Zauważyć trzeba, że projektowane przepisy przypisują istotne nowe kompetencje Krajowej Radzie Sądownictwa, która na ich podstawie zobligowana zostanie nie tylko do prowadzenia Listy, a co się z tym wiąże, także i wpisywania na nią osób zainteresowanych ubieganiem się o wybór do sądu pokoju wraz z weryfikowaniem spełniania przez nich ustawowych warunków.
W projekcie przyjęto mniejsze wymagania dla kandydatów na sędziów pokoju (art. 18 projektu) w stosunku do wymagań do objęcia stanowiska sędziego pokoju po przeprowadzeniu wyborów i wybraniu sędziów pokoju (art. 19 projektu). Jest to konsekwencją potrzeby umożliwienia jak najszerszemu gronu kandydatów startu w wyborach i weryfikacji ich kandydatury przez wyborców. Na etapie wyborczym nie jest jeszcze konieczne, aby kandydaci, którzy w przyszłości mogą objąć stanowisko sędziego pokoju, rezygnowali z dotychczasowego zatrudnienia, pełnionych funkcji albo wykonywanego zawodu, albo rezygnowali z posiadanych